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国务院机构改造 部门合并后如何实现“风雨同舟

更新时间:2020-11-26

  与此同时,两个部门的内设机构简直坚持原样,无论是职能还是人员都“按兵不动”,使部门之间无法形成结构性整合。不仅内设机构“铁板一块”,司局领导也较少交叉任职,不利于造成“合二为一”的状态。

  鉴于大部门制改革的幅度较大,需要做好“两步走”甚至“三步走”的筹备。政府机构改革需要考虑“两步走”甚至“三步走”的策略,在第一步进行情势合并,在第二步乃至第三步通过渐进式改革推动部门内部整合。上述两个案例中,部门的合并都不是“一步到位”,由于在内设机构的调剂和职能融合方面,都存在可以晋升改良的空间。换句话说,最初的部门合并都很难实现“休克疗法”,而不得不做出不同水平的让步和折中。因而,寄盼望于一次性解决问题可能是不切实际的,也不利于部门合并工作的顺利推动。

  部门领导人选方面,应尽量选取可以平衡旧部门的外部领导,避免某个旧部门的领导偏倚而导致部门之间发生嫌隙。在言传身教的政府部门中,部门领导是否“一碗水端平”,特别是施展粘合剂和催化剂的作用,关乎部门整合的成败。因此,要特别注重选取可以推动部门整合的领导,比如可以采取“过渡型”领导安排,在部门完成合并后再启用惯例性领导。

  那么,作甚浅层融合,又如何实现深度融合?部门合并的效果取决于那些因素?本研究基于对中央部委推行大部门制改革过程中两个案例进行的考核,试图答复上述疑难,并就今后顺利推进政府机构改革提出若干建言。

  对任何组织而言,重组和合并都是一个苦楚而艰巨的过程。因为那不仅意味着组织成员会因组织的重组和整合而面临诸多不断定性和危险,而且意味着组织将在身份认同、文化信奉和价值体系等方面发生深档次的重大变更。对政府部门来说,机构合并所带来的挑战和产生的影响可能更加强烈。新一轮政府机构改革行将启动,如何让改革真正到达预期效果?本研究认为,特别需要小心和防备“貌合神离”,避免机构合并了,但人员、职能和文化却仍然貌合神离。

义务编纂:张岩

  如果部门名义上合并了,但是在结构、职能、领导和文化等方面都根本上“一成不变”,没有实事实质性的深度融合,机构改革的效果将大打折扣,甚至背离政府机构改革的初衷。

  第三,采取“两步走”或“三步走”的渐进式改革策略。

  与此同时,要尽可能打破旧部门的亚文化,实现部门内部的实质性融合。在跨部门整合方面,需要重点关注内设机构的设置和领导安排,做好合并后的结构、职能、文化和身份认等同方面的深度整合。如果不能做好结构整合,就很难发展职能融合,更遑论更深层次的文化和认同上的融合。如果领导安排不力,蒋兴权为何回归辽宁?杨鸣三顾茅庐,否认赵继伟交易堪,就可能“面和心不和”,无法真正实现融合并“发出一个声音”,甚至诱发部门内部非正式派别和小集团主义的繁殖。这些都意味着需要避免部门合并后的“和而不同”,环绕旧部门出现显著的亚文化。因此,在部门合并后需要加强文化融合,尽可能排除旧部门的亚文化,逐步实现组织文化的整合。

  值得留神的是,新任部门领导来自其中一个旧部门,在处置合并后的部门关联方面欠缺公道并难以服众,无奈推动部门内部实现“一家亲”。两个旧部门尽管地舆距离较近,但因为部门和领导的固化,加之办公室和家眷院的各自一体化,目前仍然是两个绝对独破的存在,在很大程度上妨碍了部门整合。

  [本文原文由中国国民大学公共管理学院副传授马亮与挪威奥斯陆大学政治学系教学Tom Christensen配合撰写,由马亮改写为中文。原文中部委名称隐去,并联合新的动态有改写。原始出版信息如下:Ma, L。, & Christensen, T。 (2018)。 Same Bed, Different Dreams? Structural Factors and Leadership Characteristics of Central Government Agency Reform in China。 International Public Management Journal, forthcoming。]

  只管学界缭绕政府机构改革的必要性和动因等问题进行了大批研究,但少有研究涉及机构改革的过程及其整合经历,这使我们对政府机构改革的意识和理解还远远不够。

  国家CD局的合并合乎相干行业的融合发展趋势,也一度被业界寄托厚望。但在合并方案的设计和实行过程中,因为多方面原因此未能实现深度融合,同预期目的存在差距。

  鉴于局势产生了新变更,将A部与国家B委合并势在必行。国家AB委的两个前身机构在内设机构方面进行了较大幅度的调整,内设机构的人员也进行了大换血,实现了“你中有我、我中有你”的深度融合。这就打破了旧部门之间的隔膜,让所有人都成为“一家人”,客观上为打消人员之间的嫌隙创造了条件。其次,在内设机构的领导安排方面,也采用“从新洗牌”的做法,香港马会开奖结果直播,通过“旧貌换新颜”的方法加快内部融合。即使是内设机构不变,机构领导也会恰当调整,淡化旧部门的“小家子气”。最为重要的是,在A部领导升任当前,通过“空降”的形式解决领导职位空白问题。新部门的领导可能“一碗水端平”,对两个旧部门厚此薄彼,并竭力做好平衡与协调的组织工作。这让新部门有了“主心骨”,也博得了绝大多数人的懂得和支撑,避免了从某个旧部门安排领导而可能导致的偏倚问题。

  一、合并后融合难是机构改革的主要挑衅

  中国在从前两轮政府机构改革(2008年和2013年)中都阅历了大马金刀的部门调整,特别是强调“大部门制”这一簇新理念,为机构改革翻开了新思路,也为政府职能改变发明了前提。通过大部门制改革,一些职能相近或交叉的部门得以合并,有利于解决“九龙治水”的部门协同困难,并进步政策协同力度和工作效力。

  2013年,A部和国家B委合并为国家AB委,国家C署同D局合并为国家CD局。之所以抉择这两个部门合并方面的案例,主要是因为它们存在很强的典型性和可比性。与此同时,研究人员可以同这些部门的相关人员和专家学者进行深度访谈,并深刻机构改革的内部过程进行比拟研究。有鉴于此,研究人员主要基于半结构化访谈、档案材料和研究讲演等进行质性研究。

  此外,部门下设的机构在引导任免和人事部署方面须要尽可能穿插任职,推进部门内部的文明融会。假如在司局领导支配和人事调配方面依然各自为政,那么就很轻易发生部分内部的界线,使机构合并后的部门整协力度不够。在机构改造计划的设计进程中,应特殊强调人事支配的交叉任职。除了专业性较强的部门和岗位以外,综合治理类部门跟岗位都能够斟酌交叉任职,使部门的工作职员“浑然一体”。

  3月5日,李克强总理在向十三届全国人大一次会议做《政府工作呈文》时指出,要想“全面提高政府效力”,就必需“优化政府机构设置和职能配置,深化机构改革,形成职责明白、依法行政的政府治理体系,加强政府公信力和履行力。”十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案将正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院组成部门为26个。威望看法指出,本轮改革侧重推进重点范畴和要害环节的机构职能优化和调整,提高政府执行力。

  原题目 国务院机构改革︱部门合并后如何实现“同舟共济”

  基于上述研究发明,以下提出我们的建言。

  以上对2013年中央部委推行大部门制改革过程中两个典范案例的研究显示,固然有些机构的合并过程顺利且成果美满,但另一些机构在合并后涌现了“貌合神离”甚至“内讧”问题。从而,不能想当然地以为机构改革就是“一并了之”,因为形式上的合并并不象征着实质上的整合。其余部门在合并后也或多或少存在相似的共性问题,阐明加强改革后或合并后的整合管理势在必行。

  考虑到部门合并效果较差的主要原因是未能实现结构上的整合,因此,部门下设的机构需要适度调整,使合并后的部门“你中有我,我中有你”。在推动部委层面机构改革的同时,要更加重视下设机构的重组和改选,使部门真正实现结构性整合。

  部门合并可以实现很多有利目标,然而咱们的考察研讨显示,机构整合和职能融合的力度还远远不够,些部门甚至存在值得警戒的“同床异梦”乃至“内耗”景象。比方,一些部门看似合二为了,但实际上仍旧像两个互不搭理的部门样运行。合并后呈现问题的部门很少会将矛盾公然化,但抵触会反应在部门宣布的文件和出台的政策上,导致“各自为政”、“彼此拆台”和“对着干”的负面成果。

  第二,选好用好部门领导,加强文化融合。

  2013年3月17日,工作人员在原卫生部大楼门口调换新牌,原卫生部大楼门牌改换为“国家卫生和打算生养委员会”。 新华社 图

  国家CD局的两个前身部门分辨负责不同的行业渠道,合并之后仍然“尘归尘土归土”,只是在其上加了一顶帽子。比如,合并后因为两个部门各不相让,最后仍然在名称中保存了各自的职能,使其成为机构名称最长的部门。再如,两个机构合并后多年未能将官方网站同一,两个网站各自经营,直到2017年初才正式整合为一个对外门户网站。

  大部门制改革是中国政府机构改革的主要做法,即为推进政府事务的综合管理与和谐,按政府综合管理职能合并一些政府部门,组成超级大部。我们认为,在部门合并方面需要避免“貌合神离”的浅层融合,着眼于推进合并后的大部门在结构、功效和文化等方面的深度融合。

  无论是从历史渊源、职能关系和改革目的等方面看,合并后的国家AB委和国家CD局这两个机构都有很强的类似性。但是与国家CD局比拟,国家AB委的整合情况相对较好。深入研究表明,机构设置、人员装备、领导安排、办公地位等方面的症结因素,在一定程度上影响了不同部门在结构、职能和文化方面的整合力度。

  部门合并后果较差,主要起因是未能实现构造上的整合,一些部门不仅下属机构按兵不动,而且基础上仍然是原班人马。这使合并后的部门仍然“汤是汤,水是水”,过去的部门界限并未攻破,并深入烙印在每个人员的心里。其次,部门下设的机构在领导任免和人事安排方面未能做到交叉任职,从而不实现部门内部的文化融合。最后,也是最重要的,部门领导人选的安排方面,未能选取可以均衡旧部门的外部领导,从而未能防止某个旧部门的领导偏倚而导致部门间嫌隙。

  政府机构改革是深化行政管理体系改革和推进政府职能转变的重要手腕,也是国家管理系统和治理能力古代化的主要抓手。2018年2月28日,十九届三中全会通过《中共中央对于深入党和国家机构改革的决议》,将深化党和国度机构改革提升到推进国家治理体制和管理才能现代化的国家策略高度,并制订了机构改革的领导方针。

  第,增强内设机构和人事安排的融合,推动交叉任职。

  为揭示政府机构和职能的整合情形,我们考察了中央部委合并过程中的两个典型案例。

  这意味着政府机构改革是一项需要分阶段推动的工作,不能也不应以合并的速度和幅度来权衡成败。在机构合并的第一阶段,主要是做好稳固和过渡问题,在一定程度上打破新旧机构的接洽,为深度融合创造条件。在第二阶段,有步骤地安排领导交换和人员交叉,并逐渐推进结构性融合,为职能融合和文化融合创造条件。如果第二阶段的效果显明,则可以说就实现了部门合并的目的,否则就要在第三阶段反复第二阶段的工作,特别是要安排得力的部门领导实质性推动内部融合。

  二、部门融合难在哪里:结构、人事与领导

  三、部门合并之后如何实现“风雨同舟”

  2008年和2013年机构改革以来,多个部门进行了合并,并获得了必定功效。但是,间隔真正的大部门制仍旧还有距离。好比,无论是部委数量仍是国务院直属的委办局数目,仍然达不到幻想状况。在高低级政府“职责同构”的背景下,如果中心政府部门不能本质性“瘦身”,就很难推动处所政府机构的精简合并。与此同时,如何让部门合并真正到位,也还需要连续关注。

  最后,得益于上述三点的尽力,尽管国家AB委仍然需要疏散在多处办公,但那些分散办公的内设部门却没有各自构成“老逝世不相往来”的“独立王国”,从而有力保障了过渡期及合并之后的整合工作。不外,国家AB委的机构改革仍然只是将办公、财务、人事、信息等一些综合管理部门加以合并,业务部门的整合力度较为有限。因此,这次改革仍然只是机构或结构层面的改革,在职能转变方面还有待加强。


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